【内容摘要】司法为民是社会主义法治的本质要求，是党的根本宗旨在法院工作中的具体体现。涉诉信访问题是与法院执法办案有关的信访问题，与群众的切身利益密切相关，反映着法院的执法质量和作风。而现实中存在着部分群众“信访不信法”，为切实加强从源头预防信访工作，本文专门从涉诉信访的基本特点、产生的根源、对策及建议进行了分析。
【关键词】涉诉上访 能动司法 司法为民
【正文】所谓涉诉信访，是指当事人对人民法院裁判不服或对人民法院干警工作不满，采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级领导机关、人民法院反映情况，提出申诉的活动。人民法院的涉诉信访工作是人民法院工作的重要组成部分，也一直是人民法院工作的重点和难点。随着改革开放的不断深入，利益格局的调整，社会矛盾出现了许多新情况、新特点，一些深层次的矛盾也逐渐凸现出来，而这些矛盾的解决，必然会不断地反映到人民法院的审判工作中来，而法院并不是万能的，有大量的社会矛盾不是短期就能解决的，涉诉信访也就必然增多。因此，人民法院对涉诉信访工作的重视程度，工作做的好坏，对于化解社会矛盾、维护稳定社会、繁荣经济发展，具有极其重要的意义。
一、目前涉诉涉访案件的基本特点分析
从我院涉诉涉访案件的基本情况来看，依个人分析认为，主要有以下特点：
一是涉诉涉访案件具有组织化苗头。这种组织化苗头可分为两种情况：一种是群体性的，为了某种利益而采取的行动；另一种是少数人为上访壮大声势，扩大影响，组织上访队伍，他们由相识到相聚，由不认识到形成默契，多次集体上访或密谋上访，其中就组织者而言，没有准确性。这两种组织化苗头，反映出了他们已经具备了丰富的上访“经验”，给我们的处理工作带来了很大困难。
二是涉诉涉访案件经过部门多。当事人采取多种上访形式，到各级党委、人大、政府、人事、劳动、财政、司法、纪委等部门上访，牵扯到各级领导精力。
三是涉诉涉访案件处理难度大。许多当事人是“老上访户”，或者是“钉子户”，甚至有些是违法的无理“闹访户”。上访案件涉及的历史遗留问题及有关政策问题，现阶段又根本无法解决，但当事人不服，坚持上访，处理起来比较困难。
四是上访人员年龄趋于老化。从观察上访人的年龄来看，年青人极少，大部分人在50岁以上，而且家庭生活条件一般，有的比较困难。
五是上访人的文化程度偏低。从了解到的上访人的文化层次来看，绝大部分上访人的文化程度在小学或初小，其中还有部分属于文盲，且大部分上访人思想偏执。
六是上访者中女性居多。这与女性的性格特点有关。大部分女性与男性相比，心胸不够开阔，遇事容易想不开，走极端。
二、当前涉诉信访现状成因分析
第一，法院工作人员的整体素质不适应审判形势发展的矛盾日益凸现。
就业务素质而言，当前基层法院工作人员的知识结构和体系已经显露出陈旧和落后的现象，面对法律知识的浩如烟海和日新月异，有的自身素质和能力已经达到极限，根本无力丰富和拓展，只能“吃老本”；有的累于繁重的审判工作，抽不出应有的时间为自己“充电”。相对于法院工作人员的业务能力提高缓慢，甚至没有提高而言，新的法律主体、新的法律关系、新的矛盾纠纷不断出现，案件当事人涉及的区域范围不断扩大。就思想水平而言，重法律效果，轻社会效果，重实体，轻程序的思想在相当一部分法院工作人员头脑中根深蒂固，“司法为民”、“规范司法行为”等一系列指导方针和工作举措只是停留在口头上，并未真正贯彻于行动中。以上的不适应足以导致案件办理不公，处理不当，因此引起当事人的信访行为就在所难免了。
第二、社会人文环境的复杂化促动了涉法信访行为的发生、发展和升级。
一方面，媒体和舆论的导向作用不容忽视。近年来电视、报刊、互联网等媒体纷纷将关注点聚焦于司法腐败，这在一定意义上起到了舆论监督的作用。但是个别媒体为迎合部分民众的口味，丧失基本的政治立场和职业道德，对司法领域的问题捕风捉影，甚至脱离基本事实大肆渲染，客观上对民众进行了误导，使之对于司法的权威产生了怀疑和误解，有的甚至走向了认识极端。个别当事人在案件立案之前就与新闻媒体联系，采取种种方法使其对案件产生带有倾向性的关注，法院的司法行为稍不如意便以所谓“曝光”相威胁，随之形成更加嚣张的无序信访。在这种情况下，媒体对信访行为起到的推波助澜作用远远大于其正面的舆论监督效果。另一方面，法治权威的观念尚未确立，“官大于法”的思想仍然根深蒂固。‚在这种情况下，上下级之间的行政命令对于案件的处理起到的作用至关重要，争取引起有关领导的关注，从而使其做出某种带有倾向性或暗示性的“批示”，便成了部分人员达到个人目的的主要手段。由于这种手段时常奏效，所以更加坚定了信访人员“靠法律不如靠领导”的认识，上级机关和领导不时陷入信访人员的包围就不难理解了。在调查中，法院办案人员讲到这样一件事情：该院在受理了一个案件之后，当事人表示，如果对判决不满意就上访。办案人员对他讲有关上诉的法律规定，他却说：“我早就知道可以上诉，可是上诉不如上访有效，法院不怕上诉，怕上访。”在这些因素的作用下，信访行为尤其是无理、无序信访行为的人文环境甚为“优越”，其滋生并“茁壮成长”就顺理成章了。
第三，有关部门对信访工作的认识理解存在误区，信访工作的运行和考核机制有失科学。
接受人民群众来信来访是各级各部门了解民情，解决问题，妥善处理人民内部矛盾的一条主要渠道。这条渠道的畅通对密切联系群众、改善党群、干群关系，推动工作上水平有着极为重要的作用。但是近年来，对信访工作的认识普遍存在误区，出现偏差。认为即使正当合法的群众来信来访都是在给整体工作抹黑，是“不光彩”的事。在这种认识的指导下，得力干将抓信访，精锐力量搞信访，上下齐心灭信访，蔚然成风。群众反映问题的渠道被众兵把守，形成“此路不通”的怪现象。信访工作的运行和考核机制也有不甚合理之处。例如，信访工作“一票否决”使基层的有关单位和部门对信访工作的重视程度甚至超过了自身的主要职能，一到“敏感”时期，都要把手头的工作放一放，全体动员反复排查，重点布防，“不能使一个漏网”，既浪费了大量的人力、物力、精力，又影响了本职工作的正常开展。在具体工作中，抓稳控多，解决实际问题少，一些反映多年的问题被一年一年“稳控”下来，形成信访老案，愈发难以解决，从而激起了更为激烈的信访行为。尤其是“信访当事人属地管辖”的规定，更使一些基层法院陷入既无权解决问题，又要承担信访工作责任的极为尴尬的境地，无奈之下只能采取“盯梢”、“利诱”、央求等甚为可笑之举。这样的后果只能平稳一时，并且助长了个别人员无理、无序信访的嚣张气焰，从而使法院的涉诉信访工作走进了恶性循环的怪圈。
第四、信访行为主体的法律意识、政策素养和思想道德水准是造成涉诉信访的重要因素。
据调查，信访行为主体一般有以下三种：第一种信访人员法律意识淡薄，政策素养低下，只是自己凭感觉和“情理”或者断章取义照搬法律条文，认为法院的司法行为存在问题，在不申请启动上诉或审判监督程序的情况下，即采取了信访行为。此类人员一般为年龄较大、文化层次较低的农民，在他们的意识当中经常情理与法律相混淆，从严格意义上讲，他们的信访行为并没有主观“恶意”。第二种信访人员对法律知识掌握较为详尽，留心研究有关的政策，熟悉信访形势和方法，善于把握漏洞、缺陷和弱点，且有较强的煽动能力，此种人员往往成为集团信访、无理、无序信访的组织者和领导者，是法院解决涉诉信访难题的主攻对象。第三种信访人员如实反映问题，严格遵守有关法律法规进行信访，对法院改进工作大有裨益。综上所述，信访主体的个人素质是形成涉诉信访和决定信访性质的重要因素。
三、涉诉涉访工作中存在的困难
一是办案力量受制约。处理涉诉涉访案件工作需要耗费大量的人力、物力、财力和精力。而目前，我院接待信访人员的力量较薄弱，应对日常的工作，执行接待信访工作的能力尚感吃力，更难谈得上极度繁重的涉诉涉访工作。可以说，一两个信访案件，就能将一个业务处室搞得焦头烂额。另一个方面，由于信访案件受地方行政权限的限制，我们的一切财政支出均由财政负责保障，经费困难，往往不能保障办案的需要。
二是上访案件预防难。近年来，有些主管部门一味强调信访工作的重要性，但一有信访案件发生，便把责任推到法院，由法院解决，推诿导致政府的公信力和司法权威双重受到严重影响。在这种情况下，许多当事人认为上访比走法律程序更能达到目的，在诉讼中一旦遇到败诉风险便寻求上访，或者以上访要挟，迫使各级职能部门满足其要求。这种现象导致信访案件频发，案件随意性和不可预测性越来越明显，难以得到有效的预测和防范，很多较严重的信访案件都是在造成恶劣影响后才能被发现。
三是非正常上访问题突出。随着改革步伐进一步加快，而相应的法律法规建立有些滞后，特别是对于违法上访问题上法律又没有明确规定，加之对违法上访者的打击力度不足，对缠访行为的处理出现法律空缺，导致当事人为达到目的，往往采取非正常的信访程序，甚至在没有依法上诉或申诉的情况下，直接进省、进京上访。有的案件虽然经过有关部门的处理，因对处理结果不满意而无理缠访。这种情况具有一定的普遍性。ƒ
四是闹访问题解决难度大，事发突然。上访人员，除采取非正常的信访手段外，往往采取哄闹、聚众造势等形式，借助上级领导开会、检查工作等机会，采取过激言行，企图造成影响，引起政府的重视。随着当事人信访方式的多样化，给我们信访工作的解决难度增强，防范的难度进一步增加，防控事发的突然性也随之增大。
四、建立合理、科学、能够适应新形势发展需要的人民法院信访工作新机制的几点建议
近日，中央对进一步规范涉法涉诉信访提出要求：明确责任、完善制度。其中要求，对涉法缠访缠诉，将组织公开听证、公开答复、公开质证，保证处理公开透明。对有较大社会影响的案件，还可通过新闻媒体公布处理结果，提高信访问题终结工作的公信度。
笔者提议就建立合理、科学、能够适应新形势发展需要的人民法院信访工作新机制提出以下几点建议：
（一）切实加强领导，建立科学有效的涉诉信访责任机制。涉诉信访工作是一项复杂的系统工程，需要综合治理，标本兼治。一是要要正确认识涉诉信访工作的重要意义，高度重视该项工作。重视人民来访工作是党的优良传统和作风，是各级人民法院密切联系人民群众的重要途径，为社会稳定、经济发展提供司法保障和法律服务的重要内容。涉诉信访工作是反映人民群众对法院工作满意度的“寒暑表”、“衡温器”，我们必须高度重视信访工作，要以讲政治、讲大局、讲党性的高度，进一步统一思想认识。以改革创新精神，从老办法、旧制度、死框框中解脱出来，建立一套行之有效的来信来访处理办法和制度，以适应新形势的要求。二是要加强领导，健全机构。各级法院要成立涉诉信访工作领导小组，“一把手”要任组长。要加强信访机构的物质建设和信访队伍建设。物质建设是做好信访工作的基础。2010年，平利县法院成立了信访办公室，统一负责全院的信访工作，配备了专职信访工作人员。
信访工作成败与否，人的因素至关重要。从事信访工作的干部，政治立场要坚定，业务要精通，为人民服务的热情要高。要选调政治可靠，作风正派，年富力强，善于做协调工作，具有一定审判经验的骨干，充实到信访工作队伍之中。同时要加强培训，更新知识结构，切实建设一支能够担当重任的信访工作队伍。
（二）要抓好源头治理。涉诉信访源于审判、源于执行。要采取得力措施，把好立案、审判、执行关。在立案上，坚持“该立则立，不该立不立，可立可不立慎立“原则，对于法律规定不予受理的案件不予受理，对于矛盾较大、有可能引起涉诉上访的新类型案件，法律没有明文规定由法院主管的，一般情况下不要立案；对退役军人安置、土地征用、土地流转、请求承包经营土地等最终需行政权解决的问题和矛盾，原则上引导到有关政府职能部门解决。
在审判上，努力提高公正与效率水平。加强案件审判流程管理，强化审限监控，提高工作效率。努力提高办案质量，加大调解力度。要把调解结案作为民商事案件的最佳结案方式，在自愿、合法的基础上，积极采用诉讼调解的方法解决纠纷，将诉前、诉中、诉后调解，法官调解、人民陪审员调解、基层组织调解相结合，尽可能提高调解结案率。2009年平利县人民法院大部分案件做到“案结事了”，有效化解了社会矛盾，从源头上减少了申诉上访。同时，要把做好当事人服判息诉的工作纳入审判质量管理中去，作为评查案件质量的“硬指标”。把信访责任与审判责任相挂钩，增强审判和执行法官司法为民意识，提高办案效率，实现法律效果与社会效果的统一，防止案了事不了，官了民不了。
加大案件执行力度，穷尽执行方法，最大限度的保护申请执行人的合法权益。要建立和完善执行规范机制、执行管理机制和执行制约机制，使执行工作真正走上良性循环的轨道。要加大强制执行力度，对有履行能力而拒不履行法院生效裁判的当事人，依法采取强制措施。
（三）加强对信访群众的教育引导，依法规范信访秩序。教育人民群众要增强法制观念，要树立正确诉讼心理，合理期待诉讼利益（比如平利县人民法院实行的诉讼风险告知制度）。教育群众依法逐级上访，使其明白解决问题最终是在基层。上访、申诉虽然是宪法赋予公民的权利，但必须依法行使。应当制定相应的法律规范，对宪法规定的公民这一权利如何行使作出具体的规定，使之规范化、制度化、法律化。
依法严厉打击非法上访行为，净化上访秩序。给群众一个明确的信号：上访必须依法进行，有理也不能违法上访，无理更不能违法上访，只要违法上访就会受到法律的追究。特别是在目前信访形式比较严峻的情况下，坚决不能以牺牲司法权威来满足信访人的不合理要求，要坚决维护人民法院生效的正确裁判的权威性。加强媒体与司法关系的研究，制定相关规定，既要保障新闻自由，又要防止媒体干预司法。加大法律服务市场的清查整顿，打击“不良代理”，取缔非法法律服务，提高法律服务从业人员思想道德水平。
（四）端正对信访工作认识，建立科学合理的信访工作运行和考核机制。有关部门要站在“三个代表”的高度去正确认识做好人民群众来信来访工作的重要性和迫切性，树立正确的政绩观，坚决杜绝视群众利益于不顾，只求平稳的错误思想，要用“一心为民”的方针为指导，为群众排忧解难办事实事。基层法院要按照“有错必纠”的原则，不护短、不遮丑，不推诿，勇于面对当事人的疑虑甚至误解，通过正当合法的程序和方法从根本上解决问题。在这种认识的指导下，按照《信访工作条例》的相关规定，理顺工作程序，丰富工作方法，完善考核标准，形成一整套科学合理的运行机制。
（五）要运用科学的工作方法，会做、善做信访人的思想工作。信访工作是做人的工作，每天要面对大量的、各种类型的当事人，倾听他们诉说各式各样、形形色色的案情，这并不是一件容易的事。来访当事人，多数有诉累缠身，涉及自己的切身利益，往往心情比较激动，容易产生抵触情绪，要使其迅速稳定情绪，心平气和地诉说想要反映的问题，要求接访同志要有较高的思想觉悟，为民服务的热情和责任心，接访态度要诚恳耐心，体现司法文明，一句关切的问候和一句冷冰冰的话语，给人留下的印象和产生的效果是不同的，甚至是截然相反的。一把椅子让座、一盆清水洗尘、一杯茶水解渴、一句“您好”、“请讲”的接访方式正是我们信访工作人员所提倡和坚持的，也是法院信访工作体现人文关怀的一项重要举措。④同时，接访的同志还应有较高的政策水平，熟练的业务功底，丰富的社会知识，巧妙的谈话艺术，善于分析来人的心理状况。认真听诉，准确把握，慎重答复，耐心解释，提高初信初访质量，减少重信重访。
（六）阳光信访。发挥媒体的作用，把重点信访案件的听证、开庭及处理全过程置于全社会的监督之下，同时邀请大专院校的法学专家、人大代表、政协委员等社会民主人士进行点评，将无理缠访人员进行曝光，遏制非法上访的势头。
【参考文献】：
《基层法院涉诉信访工作现状剖析 》 赵增元 中国法院网
‚《坚持执法为民是解决涉法涉诉信访问题的关键》 李新民 光明日报
ƒ《通江法院分析涉诉信访原因及预防工作》通江法院网
④《中央要求透明应对涉法信访 对缠访公开听证》陈泽伟《?望》新闻周刊